国有土地上房屋征收与补偿之政府信息公开 ——政府机关需要注意的那些事（结合上海市地方情况）
李刚 上海邦信阳中建中汇律师事务所 律师
2007年4月5日，国务院颁发了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“条例”），从而从行政法规层面对政府信息公开做了统一的指引。实际上，早在2002年（如广州市）全国各地方政府就已经有制定关于政府信息公开的地方政府规章。上海市政府在2004年也曾出台过相关政府信息公开的地方政府规章，2007年《条例》出台后，上海及全国各地方政府根据《条例》又陆续出台了新的关于政府信息公开的地方政府规章。
《条例》及各地的政府信息公开规定给人们获取相关资料、信息带来了极大的便利，同时各地的政府信息公开诉讼案件也变的越来越多。政府信息公开的主体是各级行政机关，人们可以申请公开的政府信息种类同样千差万别。
本文所要讨论的主要是上海市国有土地上房屋征收与补偿所涉信息公开问题，为了在做理论研究的同时能体现出实践意义，笔者对近三年上海市几百个涉及国有土地上房屋征收与补偿的政府信息公开案件进行了梳理，并整理出行政机关败诉案例，再对该系列败诉案件进行归纳、总结，最终希望能使房屋征收部门在处理此类政府信息公开申请时有所参考。
以下，本文将在案例梳理和总结的基础上，结合四个案例对上海市国有土地上房屋征收与补偿相关信息公开案件中政府机关应该注意的问题做简要讨论：
以(2016)沪0114行初101号判决为例，该案中，申请人要求获取“上海大型居住社区某拓展基地二期动迁配套商品房地块的房屋拆迁补偿安置结果，即至少公开该地块房屋拆迁补偿款总额、安置房源以及该房屋拆迁补偿款、补助费用的分户发放、使用情况详情，分户评估(现状调查)信息(包括每个工企单位)，分户拆迁补偿款的发放、使用情况详情(包括每个工企单位)，分户房屋拆迁补偿安置协议(包括每个工企单位)，分户补偿结果及计算依据(包括每个工企单位)”。
某区住房保障和房屋管理局（以下统称“房管局”）认为，由于该基地拆迁许可证的发证日期在《国有土地上房屋征收补偿与条例》及《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》之前，因此，应适用老的拆迁法律法规。根据上海市住房保障和房屋管理局等发布的《关于房屋拆迁补偿安置结果公开的实施意见》【沪房管拆(2010)192号】第二条明确规定，拆迁人、房屋拆迁单位是结果公开的责任主体。
因此，前述基地公开相关信息的责任主体应是拆迁人，某区房管局并不是所涉基地的拆迁人，该基地的拆迁人并非政府行政机关，故该拆迁人掌握的信息就不属于政府信息，因此未提供相关信息。
一审法院认为，根据《条例》第十一条第一款第(三)项的规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况是设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息，故某区房管局前述理由不成立。因此，一审法院支持了申请人的诉请，判决撤销了某区房管局作出的告知书（答复）。
根据《条例》及《上海市政府信息公开规定》（以下简称“规定”）规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息。因此，不论是房屋征收部门还是其他政府机关在处理政府信息公开案件时，首先应明确的是该信息是否是本部门制作的，如果不是本部门制作的，则应核实该信息是否是本部门获取的。
结合本案申请人所申请获取的信息，首先，根据老的拆迁相关法律、法规的规定可以判断，该系列信息不是某区房管局制作的。但是，《条例》有明确规定，该系列信息为应重点公开的政府信息。其次，根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称“老细则”）第十二条规定，建设单位申请领取《拆迁许可证》时应提供“拆迁计划和拆迁方案”，第二十一条规定：“拆迁期限届满后的30日内，拆迁人应当将其订立的所有拆迁补偿安置协议报区、县房地局备案”。据此，可以看出，某区房管局至少可以向申请人提供拆迁计划和拆迁方案和相关拆迁补偿安置协议。因此，某区房管局一概以其不是拆迁人，相关信息不是政府信息，所以不提供的答复是存在问题的。
综上，本案中相关政府信息是否要公开，应严格结合法律、法规及规范性文件来判断。在有明确规定的情况下，应根据规定向申请人提供相关政府信息。如果有明确规定应提供政府信息且有信息的，理应告知并提供申请人该信息；如有明确规定应提供政府信息但是该信息不存在的，那么应先核实清楚该信息应是本机关制作的还是由本机关获取的，再根据核实情况作出类似未获取相关政府信息的告知（答复）。
以(2015)黄浦行初字第236号判决为例，该案中，申请人申请获取 “某区5号地块(某基地)拆迁安置补偿方案在上海市住房保障和房屋管理局备案的记录”。上海市住房保障和房屋管理局（下称“市局”）在答复（告知）中认为该信息不属于其公开职责权限范围，建议申请人向上海市某区房管局咨询。申请人不服，随诉至法院要求撤销市局答复（告知）并重新作出答复。
该案中，申请人认为，根据市局沪房管拆[2009]88号《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见》(下简“88号文”)的有关规定，试点基地的拆迁补偿安置方案应报市局备案。该基地的拆迁实施单位在友情通告中写明签约协议上传市局备案，故涉案地块的拆迁安置方案亦应报市局备案，申请人遂向市局申请获取备案记录。
市局认为某区5号街坊地块虽然是旧区改造重新启动项目，但并无证据证明其为88号文规定的试点拆迁基地，其拆迁安置方案不适用该文件的规定应当予以备案，因此申请人申请获取的政府信息不属于市局公开职责权限范围。
一审法院认为，申请人根据88号文的有关规定，认为涉案的某区5号地块系旧区改造重新启动项目，拆迁实施单位在友情通告中已写明签约协议上传市住房局备案，该地块的拆迁安置方案亦应报市局备案，故向市局申请获取备案记录。据此，一审法院认为市局答复不属于其公开职责权限范围所依据的主要证据不足，适用法规有误，最终支持了申请人的诉讼请求。
在前一个章节里，我们讨论了根据法律、法规及规范性文件的规定，拆迁计划和拆迁方案和相关拆迁补偿安置协议应当在区房管局备案。因此，市局告知申请人至某区房管局获取相关政府信息似乎在法律上并没有问题。但是，该案中，申请人提供的明确的规范性文件以及拆迁实施单位的友情通告中都明确指出，拆迁补偿安置方案报市局备案。在此前提下，认为公开前述拆迁补偿安置方案不属于市局公开职责权限范围从法律和逻辑上看都说不过去。
本案其实涉及的是一个一般与特殊的问题，从之前的拆迁制度到现在的征收制度，从国务院到地方政府部门都颁发了大量的法规及规范性文件。因此，房屋管理部门在处理此类政府信息公开案件时，在考虑法规和规范的一般规定的同时，还要核实有无特殊规定，尤其是在申请人已明确提供了特殊规定及信息有明确指向部门的，更应慎重对待并决定如何答复。
以(2015)松行初字第148号判决为例，该案中，申请人要求获取“某区某镇某村某号-1住房以及上海某轴承厂所作出或者获取的《房屋拆迁裁决书》”。某区房管局收到申请后，将某区某镇某村某号的《房屋拆迁裁决书》提供给了申请人。申请人认为某区房管局提供的信息错误，随诉至法院，要求撤销某区房管局作出的告知书。
某区房管局认为，不存在某区某镇某村某号-1住房以及上海某轴承厂所作出或者获取的《房屋拆迁裁决书》，但是有某区某镇某村某号的《房屋拆迁裁决书》，故作出告知并向申请人提供了某区某镇某村某号的的《房屋拆迁裁决书》。
一审法院认为，如果某区某镇某村某号-1住房以及上海某轴承厂所作出或者获取的《房屋拆迁裁决书》不存在，申请人申请公开的政府信息不明确，那么某区房管局应要求申请人补正，明确其申请公开的政府信息，而不是未加判别，迳行将某区某镇某村某号的《房屋拆迁裁决书》提供给了申请人。据此，一审法院支持了申请人的诉请。
如前所述，房屋管理部门在收到本案中的政府信息公开申请后，应先判断该信息是应由本机关制作的还是本机关获取的信息。根据《老细则》及《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》，《房屋拆迁裁决书》的制作人为区县房地局，也即，某区房管局。因此，针对申请人的申请，如果某区房管局发现有相似政府信息，应先向申请人明确并要求补正。如果申请人拒不补正的，应作出未制作的告知，而不能直接将相似的政府信息告知申请人。
现实中由于地名、路名、法人等名称的变更或不清晰，在处理政府信息公开案件时会碰到大量类似本案中相似信息情况，如某某路某号和某某路某号-甲等。对此类案件建议先发出补正通知，核实申请人所要申请公开的信息，然后根据其补正通知视情况提供或者告知未制作或未获取。而不应简单推断某某路某号和某某路某号-甲是一回事，最终导致公开的政府信息和申请人申请的不对应。
以(2015)嘉行初字第65号判决为例，该案中，申请人作为某区某镇某路某弄某号某室的业主，楼下业主违规拆除承重墙，其多次向某区房管局投诉，要求某区房管局进行查处。申请人认为其与某区房管局对某弄某号某室业主所作的行政处罚行为有法律上的利害关系，故向某区房管局提出政府信息公开申请，要求向其公开第XX号《行政处罚决定书》。某区房管局认为申请人所要获取的政府信息属个人隐私，故不予公开。申请人不服，向上海市住房和城乡建设管理委员会申请复议，复议维持后诉至法院。
某区房管局在庭审中辩称，其向申请人发出了《三需要补正告知书》，后申请人提供了补充材料，但某区房管局认为申请人的补充材料仍不能满足“三需要”要求。同时，某区房管局征询了权利人（即被处罚人）意见，权利人不同意公开。据此，某区房管局认为申请人所要获取的第XX号《行政处罚决定书》属个人隐私，故不予公开并答复申请人。
一审法院认为，申请人作为利害关系人，曾多次就楼下业主拆除房屋承重墙的违法行为向某区房管局进行了投诉，之后，作为投诉人的申请人当然有权要求某区房管局公开对楼下业主违法行为进行处罚的结果信息，同时相关行政处罚决定书也是体现行政机关依法履行行政处罚职能的最终载体，某区房管局如果认为《行政处罚决定书》有涉及个人隐私的内容，也应作区分处理。某区房管局不予公开的告知属认定事实错误，适用法律错误。鉴于该案审理过程中某区房管局已将申请人所要获取的《行政处罚决定书》向申请人进行了公开，申请人对此公开答复也无异议，故该案已无可撤销、重做的内容，再撤销某区房管局的告知书或责令重新作出答复已无实际意义，因此，一审法院最终做出了确认违法的判决。
个人隐私，包括国家秘密、商业秘密是处理政府信息公开案件中的需要特别注意的问题。笔者认为，个人隐私、国家秘密、商业秘密甚至可以说是政府信息公开案件中的雷区。首先，《条例》及《规定》都只是笼统规定关于个人隐私等政府信息不得公开，但是并没有给个人隐私下定义；其次，没有其他的政府信息公开相关法律、法规或规范性文件对此处的个人隐私做进一步解释；第三，可能存在相关政府内部处理此类案件的惯常方法，但是并不一定能得到司法部门的认可。
就该案而言，某区房管局已经根据“三个需要”（即申请人自身生产、生活、科研需要）原则向申请人发出了《三需要补正告知书》，同时依据《规定》的规定征询了权利人（即被处罚人）意见，但是权利人不同意公开。在此情况下，某区房管局程序上看起来几乎已没有瑕疵，但是其或略了一个重要问题，即是否是个人隐私而不应公开是一个需要作出判断的问题。此时的房管局作为被申请人是不适合在作为运动员（作为被申请人）的同时又做裁判员（作为判定是否为个人隐私不应公开的部门）的。笔者认为，在某区房管局发出《三需要补正告知书》且征询过权利人意见后，还应综合考虑参考相关上海市政府信息公开案件处理精神，征求市政府办公厅的意见。
实际上，政府信息公开案件，以上海市为例，政府机关的败诉率相对于其他案件已经较低，政府机关在处理政府信息公开案件的工作机制方面已经比较完善。但是，任何一个法律制度都不可能是完美的，都需要不断的发展和完善。
以上四个案例、四种类型只是众多政府机关败诉案例中的个案，并不能完全反应出政府机关在处理政府信息公开，尤其是涉及国有土地上房屋征收与补偿（或动拆迁）的信息公开案件时可能存在的问题。
而本文的目的则在于希望通过对涉及国有土地上房屋征收与补偿的政府信息公开败诉案例的研究，总结出具有参考意义和现实意义的意见，并对进一步完善政府信息公开工作能有所帮助。
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